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Dokumentenstapel
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Quelle: Fotolia

Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung dient dazu, eine für den Maßnahmenträger möglichst wirtschaftliche Beschaffungsform zu identifizieren, z. B. konventionell oder ÖPP. Nach § 7 Abs. 2 Bundeshaushaltsordnung (BHO) ist für jedes finanzwirksame Handeln des Staates – also nicht nur für ÖPP-Projekte – eine angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchzuführen. Es sind gemäß des Leitfadens "Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP-Projekten" vom September 2006, den eine Länder- und Bundes-Arbeitsgruppe erstellt hat, unterschiedliche WU-Phasen zu unterscheiden:

  • Phase 1: Bedarfsfeststellung und PPP-Eignungstest,
  • Phase 2: Erstellung der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (vWU), bei Vorteilhaftigkeit der ÖPP-Variante Einstellung der Maßnahme in den Haushalt und Start des ÖPP-Vergabeverfahrens,
  • Phase 3: Abschließende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (aWU) auf Basis eines ÖPP-Angebotes und Vertragsabschluss im Fall der ÖPP-Vorteilhaftigkeit und
  • Phase 4: Nachgelagerte Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (nWU) / Projektcontrolling.

1. Phase Bedarfsermittlung

Bei Bundesfernstraßenprojekten entscheidet der Gesetzgeber darüber, ob es einen Bedarf gibt, denn er beschließt das Fernstraßenausbaugesetz, dem der Bedarfsplan mit allen einzelnen notwendigen Maßnahmen angefügt ist. Bei den ÖPP-Projekten im Bundesfernstraßenbereich handelt es sich regelmäßig um hochbelastete bzw. vordringlich zu realisierende Strecken, für die es einen dokumentierten gesetzgeberischen Realisierungsauftrag gemäß Bedarfsplan gibt. Für die ÖPP-Eignung werden z. B. Angaben über den Stand der Baurechtschaffung, die Kosten der Maßnahme, die Lage von Betriebsdienststandorten, die verkehrliche Belastung des Streckenabschnittes und mögliche ÖPP-Hindernissen gebündelt, die eine grundsätzliche ÖPP-Eignung oder Nichteignung aufzeigen. In dieser Phase wird regelmäßig auch das Geschäftsmodell (A-Modell, V-Modell etc.) sowie der Projektzuschnitt von Bund und Land bestimmt.

2. Phase: Vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung

Die "vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung" (vWU) untersucht vor Projektstart, ob ein Projekt als ÖPP-Variante im Vergleich zur konventionellen Beschaffung vorzugswürdig erscheint. Nur bei positiver Einschätzung wird eine Ausschreibung als ÖPP gestartet. Andernfalls wird das Vorhaben anderweitig zu realisieren sein, z. B. "konventionell".

Die vWU besteht aus drei Elementen: einem reinen Kostenvergleich, einem quantitativen und einem qualitativen Nutzenvergleich.

  • Beim reinen Kostenvergleich werden die Kosten beider Beschaffungsalternativen von Bund und Land unter Berücksichtigung gleicher Leistungsbeschreibung, gleicher terminlicher Vorgaben sowie gleicher finanzieller Ausstattung ermittelt. Zudem werden die jeweiligen Risiken identifiziert, analysiert und bewertet. Details zum Kostenvergleich können dem beigefügten Dokument der VIFG entnommen werden.
  • Im monetären Nutzenvergleich werden monetär bewertbare Nutzenwirkungen unter Berücksichtigung realistischer und damit ggf. unterschiedlicher zeitlicher Abläufe der Beschaffungsvarianten dargestellt. Verkehrsbeeinträchtigungen sind monetär bewertbar und können z. B. hier eine Rolle spielen.
  • Der qualitative Nutzenvergleich führt nicht monetär bewertbare Nutzenwirkungen der unterschiedlichen Beschaffungsvarianten auf, sofern solche projektspezifisch vorhanden sind.
    Die Daten für die vWU liefert grundsätzlich die jeweilige Straßenbauverwaltung, das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur plausibilisiert diese Angaben. Die Landesverwaltung liefert vor allem Daten für die konventionelle Realisierung; daraus wird dann die ÖPP-Realisierung abgeleitet. Da vor Ausschreibungsbeginn noch kein ÖPP-Angebot vorliegt, handelt es sich bei der ÖPP-Realisierung zu diesem Zeitpunkt zwangsläufig um eine Prognose der öffentlichen Hand (inklusive Effizienzprognose).

3. Phase: Abschließende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung - aWU

Nach Vorlage der Bieterangebote wird die konventionelle Umsetzung mit dem ÖPP-Angebot in der aWU verglichen. Im Rahmen der aWU wird damit zugleich geprüft, ob sich die ÖPP-Prognose (inklusive Effizienzprognose) der vWU tatsächlich erfüllt hat. Nur wenn das Bieterangebot des bestgereihten Bieters die wirtschaftliche Vorteilhaftigkeit der ÖPP-Variante bestätigt (d. h. wirtschaftlicher oder mindestens gleich wirtschaftlich wie die konventionelle Vergleichsvariante ist), kommt der ÖPP-Projektvertrag zustande. Ansonsten wird die Maßnahme anderweitig zu realisieren sein, z. B. "konventionell". Die aWU hat somit auch eine vergaberechtliche Bedeutung. Sie entscheidet darüber, ob es zum Vertragsabschluss kommt oder nicht. Auch deshalb ist sie sorgfältig und unter Beachtung realistischer Kosten- und Risikoschätzungen zu erstellen.

4. Phase: Nachgelagerte Wirtschaftlichkeitsuntersuchung – nWU

Unter der nWU wird die laufende Erfolgskontrolle durch den öffentlichen Auftraggeber während der Vertragslaufzeit verstanden. Sie dient u. a. der laufenden Qualitätskontrolle und dem Erkennen und Analysieren wirtschaftlicher Soll-Ist-Abweichungen (z. B. Grundsatz- oder Einzelfall, Schlussfolgerungen für andere Projekte).

Die folgende Grafik stellt schematisch den Ablauf der ÖPP-Wirtschaftlichkeitsuntersuchung dar:

Darstellung der Phasen 1 bis 4 des PPP-Beschaffungsprozesses und der Stufen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
Ablauf der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung

Quelle: BMVI / Leitfaden der Finanzministerkonferenz zu Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen

Diese Grafik fasst summarisch die wesentlichen Elemente des Kostenvergleichs zusammen:

Gegenüberstellung der Elemente des Kostenvergleichs zwischen konventioneller und ÖPP-Variante
Elemente des Kostenvergleichs

Quelle: BMVI

5. Geheimschutz

Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur hat zwischen dem allgemeinen Informationsinteresse und dem Schutz der fiskalischen Interessen des Bundes abzuwägen. Von einer Veröffentlichung konkreter Inhalte der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen wird mit Blick auf laufende und noch durchzuführende Vergabeverfahren daher abgesehen. Denn es ist nicht auszuschließen, dass potenzielle Bieter die Ergebnisse der Untersuchungen und die darin enthaltenen Informationen zu ihrem Vorteil nutzen könnten, z. B. indem sie ihre Angebote an dem öffentlichen Vergleichsmaßstab orientieren. Dadurch könnte es zur Verringerung des Wettbewerbs und damit zu Verfahrensbeeinträchtigungen sowohl bei laufenden als auch bei künftigen Vergaben kommen.